義大利與賽普勒斯批准「預算公約」的過程與新發展
義大利文系助理教授兼系主任
張孟仁
壹、前言
今年(2012)3月2日除了英國與捷克外的歐盟25會員國簽署了預算公約(Fiscal Compact)，隨後各自回國等待國會批准。該協議只要經過歐盟至少12個成員國批准，交存批准書，隨即於明年1月1日生效。迄今，約莫十國國會(愛爾蘭已通過公投)業已批准，離目標僅一步之遙。 除了批准歐洲聯盟運作條約第136 條(關於歐元區的特別規定)之外，會員國還應通過的兩項法案包括歐元區的金融防火牆─歐洲穩定機制（ESM），以及旨在強化歐盟各國預算紀律的預算公約，考驗著歐盟與歐元區的團結。其中，歐元區永久援助基金ESM的規模為5,000億歐元（6,230億美元），將取代原先的歐洲金融穩定機制，需要提供90%資金的國家批准方能生效。ESM原訂7月1日開始運作，但現在預料可能至少會延緩實施。 歐元區的龍頭─德國國會已於6月29日以明確多數通過上述兩項法案。 另外，預算公約則是歐盟修改現行法律的一部分，該公約承諾在未來20年內削減相當於現在1萬億歐元的公共債務，並要求簽約國政府達到結構性預算平衡，且顧及穩定機制的原則以抑制歐元區成員國的借款成本。易言之，要求所有的成員國需在20年內降低公共債務比率至國內生產毛額（GDP）的60%。
除了之前幾個要求紓困的歐豬幾國外，賽普勒斯政府今年(2012)6月25日亦宣布申請歐盟資金救助，以拯救其銀行業，並成為歐元區第五個爭取紓困的國家。鑒於與義大利同為爭取紓困的賽普勒斯受到討論有限，本文將就義、塞兩國批准協議的過程、當前經濟情勢與可能的後續發展做一交代。
貳、義大利通過「預算公約」的前後發展
義大利參議院則早於7月12日以投票批准了預算公約和ESM(見表一)，義大利眾議院則隨即於7月19日批准了上述兩項，其中以380票贊成、59票反對和36票棄權的表決結果通過公約(見表二)。一向反對撙節方案的民粹派政黨北方聯盟（Lega Nord）投下反對票，中間偏左的義大利價值黨（Italia del Valore）則棄權，不過，不至於影響義大利支持預算公約的立場。這兩個政黨向來是義大利國內反對撙節方案最有力的代表，其中，北方聯盟於去年11月前一直是前總理貝魯斯柯尼（Silvio Berlusconi）聯合政府的成員。在義大利兩院皆批准後，預算公約和ESM已水到渠成。
儘管預算公約已獲批准，義大利國內的“反歐情緒”卻隨著義大利每年的額外利息支出與義大利財政緊縮日益高漲。義大利國家金庫每年在支付高昂的利率上就要花去124億歐元。義大利家庭以及企業在支付額外利率上的資金更是達到358億歐元。其次，義大利國內生產毛額連續第4季萎縮，加深蒙提(Mario Monti)政府在撙節方案和成長策略間取得平衡的壓力。義大利國家統計局（ISTAT）公布第2季GDP季減0.7%，略優於第1季的下滑0.8%，表示這個歐元區第3大經濟體的萎縮期已長達1年之久。經濟萎縮造成政府稅收降低、衝擊工作機會和消費者支出，此惡性循環迫使蒙提政府的減支任務更形困難。 國內的左派政黨包括綠黨(Verdi)、重建共黨(RC)、義大利價值黨(Idv)、義大利民主共黨(Pdci)與義大利左派生態黨(Sel)等甚至前往最高法院要求就蒙提政府侵犯勞工法第十八條交付全民公投，目前正在進行連署。
表一、義大利參議院
(il Senato)
|
|
贊成
|
反對
|
棄權
|
|
財政穩定協議Fiscal Compact
|
216
(自由人民黨PDL、民主黨PD、中間政黨Terzo Polo: Udc/Fli/Api)
|
24
(北方聯盟Lega Nord與自治運動Mpa)
|
21
(義大利價值黨Idv)
|
|
MES(il Trattato del Meccanismo europeo di stabilita’)
|
191
|
21
|
15
|
資料來源：作者自行整理
表二、義大利眾議院 (Camera dei Deputati)
|
|
贊成
|
反對
|
棄權
|
|
預算公約
Fiscal Compact
|
368
(自由人民黨PDL、民主黨PD、中間政黨Terzo Polo: Udc/Fli/Api)
|
65
(北方聯盟Lega Nord與自治運動Mpa)
|
65
(義大利價值黨Idv)
|
|
/MES(il Trattato del Meccanismo europeo di stabilita’)
|
325
|
53
|
36
|
|
|
|
|
|
資料來源：作者自行整理
參、賽普勒斯通過「預算公約」的前後發展
塞普勒斯是位於地中海的小島，也是歐盟唯一的共產國家，與中國及俄羅斯一直保持著密切連繫，尤其與俄羅斯過從甚密。 今年(2012)下半年塞普勒斯接替丹麥出任為期半年的歐盟輪值主席國。塞普勒斯經濟實力在歐盟27個成員中排名倒數第3，於2008年加入歐元區，2011年預算赤字占國內生產毛額（GDP）比高達5.5%-5.66%(見表三、四)。 其實早於2011年塞普勒斯三大銀行即因受到希臘債務拖累，蒙受鉅額虧損。按照歐洲銀行管理局的規定，塞政府必須在6月30日前籌集18億歐元，為其第二大銀行大眾銀行(Popular)再注資。塞普勒斯向來以加入歐盟為榮，但因其共黨總統克里斯托非亞斯（Demetris
Christofias）欲藉由中國及俄羅斯援助解其燃眉之急，遲遲不願向歐盟伸手，藉以規避歐盟附加的金融及監管條件。 2011年底，塞國曾從俄國獲得25億歐元的貸款，此次紓困是求助無門，塞國政府被迫在6月25日通知歐盟，望其伸出援手。塞國大眾銀行因希臘債務重整減計約20億歐元希債，該行轉而向政府請求紓困，已獲國會批准，但此舉使預算赤字占國內生產毛額的比率超過10%，塞國銀行體系對希臘的曝險，相當於其GDP的160%，其中即以大眾銀行所持有的曝險部位最高。 根據歐洲銀行監管局（EBA）的壓力測試結果，塞普勒斯的銀行持有希臘債券的規模在歐元區排前幾名，光是塞普勒斯的馬分(Marfin)與大眾兩大銀行，就各持有24億和34億歐元。
塞國反對派指責政府在請求歐盟紓困的動作太慢，批評共黨總統未注意到經濟陷入困境的徵兆。 之前，塞普勒斯銀行受惠於希臘資金的流入，而今由於希臘目前退出歐元區的可能性升高，導致銀行存戶信心不足，資金撤離的現象如雨後春筍般，迫使銀行紛紛祭出高額利率吸引資金停留，甚至有銀行將其定存利率提高至6.5%。無獨有偶，三大國際信用評級機構紛紛調降塞普勒斯的信用評級，其中有標普和穆迪已經將塞國的信用評級降至垃圾級。塞普勒斯10年期公債殖利率盤旋在14%左右的高檔，且因投資價值被全球兩大信評機構列為垃圾級，難以透過市場融資。打從塞普勒斯於6月25日申請國際援助以來，國際貨幣基金組織(IMF)、歐盟委員會(European Commission)以及歐洲央行(ECB)組成的代表團已造訪該國兩次。三方集團認為該國經濟面臨的挑戰不僅來自於銀行業，也有財政失衡之虞。7月27日塞普勒斯談判代表與專家組就緊縮措施進行會談，希望改革養老金系統和龐大的公共部門，但塞國政府堅持任何緊縮措施應以不影響經濟增長和社會穩定為前提。除銀行救助資金外，塞普勒斯政府還需償還將於2014年之前到期的46億歐元公債。多數的塞國人民支持求援卻又擔心歐盟援助所附加的條件會使他們重蹈希臘覆轍，必須經歷薪資削減和大幅增加稅收。 儘管塞國政府7月28日宣佈，將繼續和歐盟，歐洲央行以及國際貨幣基金組織代表就援助申請進行談判，不過，卻未說明相關協議可能在何時達成。歐元集團宣稱今年九月多將會對塞普勒斯求援事宜做出決定。
七月中旬，塞普勒斯一座海軍基地發生爆炸，使供應全國近半電力的Vasilikos發電廠嚴重受損，造成供電吃緊。塞國央行總裁歐菲尼德斯（Athanasios
Orphanides）宣稱爆炸案可能導致國家需要紓困。
總而言之，塞國銀行吃緊，對希臘曝險部位高，市場又對其信心嚴重不足，加上政局動盪，並因近來該國電力供應吃緊，恐進一步拖累經濟。種種情形下，共黨總統克里斯托非亞斯表態向歐盟求援且塞國反對黨持贊成立場，塞普勒斯於7月26日批准了預算公約。
表三、國際貨幣基金對名義GDP結構性赤字的預測
|
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
2017
|
|
Cyprus
|
-5.66
|
-2.14
|
0.41
|
1.48
|
0.93
|
0.55
|
0.17
|
|
Italy
|
-2.99
|
-0.39
|
0.61
|
0.30
|
0.02
|
-0.33
|
-0.51
|
資料來源：Nevin
Economic Research Institute, “Information Note on the EU Fiscal Compact,”Neri
in 2012/No. 1, May 2012, <
http://www.nerinstitute.net/download/pdf/neri_fiscal_treaty_note_may2012_final.pdf>.
表四、國際貨幣基金對名義GDP結構性赤字的預測
|
|
2011
|
2012
|
2013
|
|
Cyprus
|
-5.5
|
-2.7
|
-1.7
|
|
Italy
|
-3.6
|
-0.7
|
0.1
|
資料來源：Nevin
Economic Research Institute, “Information Note on the EU Fiscal Compact,”Neri
in 2012/No. 1, May 2012, <
http://www.nerinstitute.net/download/pdf/neri_fiscal_treaty_note_may2012_final.pdf>.
肆、結論
塞普勒斯紓困案跟希臘是否脫離歐元區緊密相連，希臘如退出歐元區將對該國造成難以預料的影響，銀行體系可能因而崩潰，可能被迫隨之退出歐元區，情勢危在旦夕，且需等到9月中歐盟宣布是否展開救援。塞國身為當前輪值主席勢必在9月12日的高峰會上盡力促成拯救歐元方案。另一方面，義大利國內與情雖配合歐盟緊縮政策要求亦步亦趨，但投資者的信心似乎未見起色。此外，德國財政部冷漠的舉動，舉凡對ECB欲對各國公債利率設門檻的構想潑冷水，並強調主權債務危機不能成為德國的「無底洞」，德國無意再對希臘提出援助計畫，並且強調援助是有限度等等，似乎稍有落井下石之感，更讓歐元搖搖欲墜。面對借債成本居高不下與國內認同撙節方案趨緩，義大利轉而思考法國所提出的成長方案。9月4日法國總統歐蘭德( François Hollande)來義大利訪問，兩國有共識認為拯救歐元的方法乃是創造就業，並依循三個步驟：採用歐盟的決議、拯救希臘與西班牙與成立由歐洲央行監管的銀行聯盟。 事實上，相較於西班牙銀行的存款水位下降，義大利銀行的存款相對穩定，只需重拾投資者信心，降低舉債成本，應可緩緩走出困境。 反之，舉債成本高昂未降將難杜國內反對聲浪攸攸之口，進而拉下蒙提政府。這也難怪德國梅克爾需一直表彰蒙提，鞏固其地位，而蒙提面對德國暫無做為，為對抗國內反對聲浪，亦需開始拉攏法國並表態支持「成長」方案。9月6日歐洲央行總裁德拉吉(Mario Draghi)宣布，將由央行「不限金額」直接購買歐元區困難國家一到三年期的公債，主要是西班牙與義大利，以降低兩國的舉債成本。 再者，歐盟執委會主席巴洛索（Jose Manuel Barroso）將於9月12日提出具體計畫，賦予歐洲中央銀行對歐元區歐元區6000家銀行監管、懲罰、甚至關閉的權力。歐盟執委會這項計畫是為未來的銀行聯盟鋪路。根據草案，歐洲央行將於2013年7月1日開始擁有這些新權力，在半年過渡期後，2014年元月1日起將獨掌相關權限。 儘管該提議不為德國所喜，倘能幸運闖關，可望允許歐洲穩定機制（ESM）直接注資歐元區銀行，讓歐元區第三、四經濟體喘一大口氣，甚至讓歐洲整合更進一步。
附錄
|
國家
|
批准過程
|
ESM與歐洲聯盟運作條約第136 條
|
預算公約
(Treaty
on Stability, Coordination and
Governance)
|
|
塞浦勒斯
|
塞國憲法
(Constitution
of Cyprus)
國會中多數通過 (Art. 169(2));
總統與內閣可以否決國會的決議(Art. 50(1)a)
如要增修憲法條文需國會2/3多數 (Art. 182 (2), (3))。
|
塞浦勒斯國會於2012年5月31日批准ESM與歐洲聯盟運作條約第136 條修正案
|
預算公約於2012年7月26日被批准。
|
|
義大利
|
義國憲法(Constitution of Italy)
參眾議院多數通過(Art. 80,72(4),
64(3); 任何的修憲需參眾議院至少三個月內第一次投票即已達到多數，第二輪仍需多數(Art 138(1))，如第二次投票未達2/3多數，以及任一議院中有1/5議員提出或50萬選民或5個大區議會提出申請修憲，需舉辦修憲公投。(Art 138(2)(3)。
|
兩個法案於2011年9月19日送進參議院外交委員會審查。2012年7月12日以投票批准。眾議院則隨即於7月19日批准。
|
2012年7月12日參議院以投票批准。眾議院則隨即於7月19日批准。
|
資料來源：1.European
Parliament, “Ratification Requirements and Present Situation in the Member
State: -
Article 136 TFEU, ESM, Fiscal Stability Treaty,” 06 July 2012, <http://www.europarl.europa.eu/committees/es/studiesdownload.html?languageDocument=EN&file=74355>. 2.作者更新整理。
