義大利天災與危機管理之經驗與借鏡-以Aquila地震為例
張孟仁 輔大義大利文系助理教授兼歐盟中心執行長
壹、前言
日本3月11日下午，在宮城縣外海發生有史以來規模最大9.0強震，強震後所引發的海嘯與核輻射問題舉世注目。[1] 不過，根據日本官方資料顯示92%的罹難者是死於海嘯，而非強震，可見日本的優良抗震措施已是。相較於日本的芮氏九級強震，義大利於2009年4月6日在阿布魯佐大區(Abruzzo)所發生的芮氏6.3級，雖然相形見絀，不過發生在有著中古世紀建築區的地震，卻也帶來了為數不小的傷亡，並引發了國內對建築物抗震的強烈質疑。受創最深的是義大利中部地區，半數以上的觀光和農業生產癱瘓，約造成30億歐元損失。本文旨在介紹義大利對當時地震所作的危機處理與其事後強化對抗天災的機制，亦就義大利因應天災人禍的危機處理與預防機構作一番介紹。
貳、義大利Aquila地震中的危機處理與內部總動員
發生在義大利位於羅馬東北110公里山區小鎮拉奎拉(L’Aquila)，是義大利近三十年來傷亡最慘重的一次，死亡人數近三百人。這次地震發生於2009年4月6日淩晨３點半，持續大約30秒。震中位於義大利中部阿布魯佐大區的拉奎拉市附近，距首都羅馬約100公里，震源深度為33公里。拉奎拉市地處中部山區，風景秀麗，擁有多座建於文藝復興時期的建築，但地震後，城內一片狼藉，處處殘垣斷壁，築有十二世紀城牆的古鎮拉奎拉被強震摧毀。
(一) 危機處理方式
地震發生後義大利民事保護局 (Dipartimento
della Protezione civile)
貝爾托拉索(Guido Bertolaso)局長隨即召開緊急會議，也致電總統納玻里塔諾(Giorgio Napolitano, il presidente della
Repubblica)與總理貝魯斯科尼(Silvio Berlusconi,
il premier)，並第一時間跟拉奎拉市長恰連德(Massimo Cialente)以及阿布魯佐大區區長(Il governatore
dell'Abruzzo) 齊歐第(Gianni Chiodi)進行危機處理的分工。
阿布魯佐大區區長齊歐第立即宣布關閉阿布魯佐大區所有學校；貝魯斯科尼總理則宣佈取消對俄羅斯的訪問，簽署政令，宣佈全國進入緊急狀態，命令動員一切力量展開救援工作。義大利民事保護局旋即派出兩組機動隊與阿布魯佐大區及拉齊歐(Lazio)大區的救援隊先行會合，五個小時內義大利全區(20區)的救援隊皆已到達災區。地震發生後，義大利救援部門迅速出動，搜救倖存者，搶救傷患，同時向災區運送大量飲用水、帳篷、食品等救援物資。當地醫院因地震嚴重受損，只剩兩個操作間勉強可以使用，救援隊搶搭臨時醫院，供數以萬計的災民使用。義大利民事保護局指定當地的財稅警察訓練學校為救災臨時救災指揮中心。總理、勞工部長、健康部長、社會政策部長、內政部長、總統府秘書長、義大利民事保護局局長與阿布魯佐大區區長在臨時指揮中心召開高層會議。隨後，義大利民事保護局局長與阿布魯佐大區區長、拉奎拉市長、財稅警察代表、消防局、憲兵、警察與義工們進行救災分工會議討論。國防部長拉魯沙(Il ministro della Difesa, Ignazio La Russa)當天隨即指派了三千名士兵前往災區協助。[2] 此外，四千名警消與志工隨即加入救援行列，其中1200名的消防隊員不眠不休的工作。
考量到當晚夜間休息問題，義大利民事保護局建議災民優先投靠親朋好友，後將其餘災民遷往政府徵用的旅館，提供414間旅館，5000個房間，三個人一間，約兩萬個床位給災民。此外另有106個營地與5000頂帳篷供災民使用(總數容納3萬4千個人)，救援人員在公園、體育場、廣場等地搭建大量帳篷，以及741間民宿。義大利電力公司提供30架發電機足以供電1萬人的野營區域。
(二)各界援助災民的措施
義大利民事保護局設立三個專戶為災民募款。其次，要求三家義大利的電信公司Tim, Vodafone,
Wind協助募款，請義大利民眾踴躍發簡訊到48580，一封簡訊可捐款一歐元；透過義大利國家電信公司的家用固定電話甚至可以捐款兩歐元。民眾欲取得地震等相關資訊可撥打阿布魯佐區的民事保護局的免付費電話。義大利的紅十字會(LA CROCE ROSSA)則是開始收集毛毯、衣物、尿布、奶粉與飲用水。義大利獅友會的獅友們也發揮愛心，提供了數千條毯子和眼鏡、數百雙鞋子和衛生用品，供強制被撤入旅館的災民們使用。他們捐贈了床單、毛巾、熨斗、烘髮機、電熱器等用品，甚至還提供了500具雙向無線電，改善災民的通訊需求，以及三棟小房子，供作醫務室之用；LCI
F（國際獅子會基金會）也捐贈了1萬美元的緊急補助款。[3] 義大利民事保護局宣布交通道路封鎖名單。義大利三大工會相繼加入救援行列。
社會福利部長(Il ministro del
Welfare Sacconi)呼籲義大利人踴躍捐血，同時提供拉齊歐大區可前去捐血的地方名單。義大利銀行迅速提供義大利民事保護局一百萬歐元的救援費。義大利國家鐵路局提供800個位置的過夜臥舖車廂協助災民前往投靠親屬。再者，考量不久之後，高中畢業生有畢業考在即，教育部長潔咪妮(il ministro dell'Istruzione, Mariastella
Gelmini)聲言，會頒布法案讓阿布魯佐大區災區的學生不會因地震而缺課。
國際上對這次的地震給予了極大的關注，不過義大利總理貝魯斯科尼認為有能力自救，婉謝國際救援隊，不過，義大利向歐盟開口救災金援，也有接受來自美國為數不大的捐款。貝魯斯科尼跟歐盟申請自然災害基金 (il fondo catastrofi dell'Unione Europea)，歐盟已決定向義大利提供救援基金。[4] 美國駐羅馬大使館在地震發生後的捐贈5萬美金給災區。由義裔美籍的紐澤西眾議員(Bill Pascrell)所起草的官方決議，會同其他美國的義裔美籍的議員隨即在美國國會動員救災並募款，且由當時的義裔眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)與義大利政府連繫。義大利政府將4月10日作為全日哀悼日。
參、義大利民事保護局的職掌與協調各級單位救災
地震發生後義大利政府立即授命義大利民事保護局局長貝爾托拉索全權做危機處理與調度人力。
義大利民事保護局是於1982年所成立的國家機關，隸屬於部長理事會之下(la Presidenza del Consiglio dei Ministri)，總部設於羅馬，主要負責特殊事件的預防與危機處理，包括天然災害的控管。其主要業務為下列四項：預測(Previsione)，防範(Prevenzione)，救難( Soccorso)，與重建(Ripristino)，危機處理更是其核心課程，主要是災區人民的救助，在20個大區皆有設置大區級的民事保護局。[5]
在大部份歐盟國家的民事保護幾乎是單獨授權於民事保護局或是少數的公家機關，在義大利則是包涵所有中央、大區、省與市的機構甚至是市民社會的參與(志工)。如此一來，中央與地方連成一線，方便協調。民事保護局協同大區政府與地方單位攜手處理風險的預防與監督，其中風險包含地震、火災、洪水、火山、健康、核能、環境與工業等天然災害。第一任的局長Giuseppe Zamberletti就是因應1980年的Irpinia地震而被任命的全權專員(Commissario straordinario
per il terremoto dell’Irpinia)。民事保護局下轄七個部門(見表一)，處理不同的風險。再者，義大利民事保護局會在歐洲民事保護機制(il Meccanismo Europeo di Protezione Civile)或雙邊條約下進行國際合作，特別是與歐盟的歐盟民事保護局(European Civil Protection) 的合作。[6]
對內以義大利民事保護局為主軸，負責協調消防署(Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco)、軍隊(Forze Armate)、國家警察(Polizia di Stato)、武裝憲兵(Arma dei Carabinieri)、金融警察(Guardia di Finanza)、國家森林警察(Corpo Forestale dello Stato)、港務局(Capitanerie di Porto)、海巡署(Guardia Costiera)與紅十字會(Croce Rossa)等相關民事保護組織(見表二)。義大利民事保護局可以針對潛在風險進行干預措施，包括擬定緊急方案。另需介紹風險評估處理委員會(la Commissione governativa Grandi rischi)。委員會的21位成員是負責提供義大利民事保護局預測的資料並有發布警報的建議權，2006年增為21位成員，由義大利傑出的科技與地質專家所組成的團隊。[7]
表一、義大利民事保護局組織圖
|
ufficio I –
Volontariato, formazione e comunicazione 志工、團隊與通訊 |
|
ufficio II –
Rischi idrogeologici e antropici 水利地質風險 |
|
ufficio III –
Rischio sismico e vulcanico 第三科：地震與火山風險 |
|
ufficio IV –
Gestione delle emergenze, 第四科：危機管理 |
|
ufficio V –
Amministrazione e bilancio 第五科：行政與預算 |
|
ufficio VI –
Risorse umane e strumentali 第六科：人力與結構資源 |
|
ufficio VII –
Attività aeronautica 第六科：太空活動 |
表二、義大利相關重要的民事保護組織結構如下
|
il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco (VVF) 消防署
|
|
le forze
armate (FFAA) 軍隊 |
|
le forze di
polizia (PS, CC, GdF e Polizia Locale) 警察 |
|
il Corpo
Forestale dello Stato (CFS) 國家森林警察 |
|
il Consiglio
Nazionale delle Ricerche (CNR) 國家研究委員會 |
|
i Servizi
Tecnici Nazionali 國家科技部 |
|
i Gruppi
Nazionali di Ricerca Scientifica (Università), 國家科研團體(大學) l'Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (INGV) 國家地球物理學與火山學研究所 |
|
la Croce Rossa
Italiana (CRI) 義大利紅十字會 |
|
le strutture
del Servizio sanitario nazionale (SSN)
國家健康部 |
|
le
organizzazioni di volontariato (ONLUS di protezione civile) 志工組織 |
|
il Corpo
Nazionale di Soccorso Alpino e Speleologico (CNSAS) 國家洞穴與高山救援隊 |
肆、義國面對震後之改善措施
(一) 嚴格執行防震建築施工管理
拉奎拉6.3級的地震導致1萬5千棟建築物倒塌或毀損。此次地震引發的主要問題為：為何有些房子倒了，有些卻沒有。很多倒塌的房子多是建於1980後，當時義大利已經在地震頻繁之處援引嚴峻的建築法令。根據義大利建築協會(l’associazione dei
costruttori)的資料顯示，義大利第一部防震法始於1974年，不過直至目前，義大利根據此法所建造的房子其實只占總數的1/3，1974年所建造的房子有720萬棟，佔總數的63.8%之多。居住在這些房子的居民至少有1千6百7十萬人(直至1971年)，1972-1981年間出生人數又多了5.142.940人。光是1972-1981年間所建造的房子已經增加了35%(1.983.206棟，近2百萬棟)。[9]
在2002年莫里謝(Molise)地震扼殺27個嬰兒後，義大利於2005年9月推出革新版的防震建築法(le norme di costruzione anti–sismica)，然而此法卻遲遲未過關。很多歷史性的建築在拉奎拉地震中遭到了破壞，阿奎拉有名的旅館L'Hotel Duca degli Abruzzi也難逃蹂躪。除了古蹟外，義大利媒體質疑一棟拉奎拉大學宿舍樓和一所醫院的防震標準，這兩座建築物在地震中應聲倒地，而此兩棟樓都是在義大利建築物抗震標準出臺之後才修建的。 義大利消防隊員在展開搜救任務時發現一些混凝土支柱非常脆弱，感覺並不結實，可能內含沙粒。一些救援人員甚至用鋸子就能很輕易地將樑柱鋸開。消防隊員認為，按照義大利抗震標準修建的建築物不應該在6.3級的地震中受到如此嚴重的破壞。
義大利國家地球物理學與火山學研究所的所長波士齊在地震發生後批評義大利的建築相當脆弱，難以抗震。他認為過去義大利已設計出一套抗震的措施，卻未見施行。[10] 拉奎拉古蹟與房子的倒塌加速了防震建築標準的通過，換得法案在2010年6月30日得以見天日。
(二) 防震、永續與環保計房事計畫(Il Progetto C.A.S.E. - Complessi Antisismici Sostenibili ed
Ecocompatibili)
地震發生後政府擔心災民難以度過嚴寒的冬天，打算先提供暫時性住所，先於2009年的9月15日交付91間木製房子給300位災民，讓災民有能力度過寒冬，其捐款來自於特蘭托(Trento)市與義大利紅十字會。[11] 隨後，防震、永續與環保房事計畫主要由義大利民事保護局主導，提供在地震時房子被摧毀的災民，近1萬5千人被涵蓋在此計畫中。政府打算在計畫生效後的五個月內交屋，2010年的3月31日完工，將房子交由拉奎拉市政府分配。這個計畫所造出的房子本著防震、永續與環保三項特色，共計4千5百間公寓。[12] 重建費用約120億歐元，其中歐盟的補助約5億。
義大利政府編列1億歐元預算賑災，並透過減稅、降低水電、通話費，以及暫緩貸款償還等措施，減輕災民負擔。(參閱表三)
(表三)
|
Decreto del
Commissario delegato per l'emergenza Abruzzo n. 28 del 12 ottobre 2009:
Riduzione delle tariffe di luce e gas. 12 ottobre 2009
減稅、降低水電與瓦斯費
|
|
Decreto del
Commissario delegato per l'emergenza Abruzzo n.21 del 5 settembre 2009:
requisizione d'uso di strutture alberghiere residenziali per l'alloggiamento
dei nuclei familiari rimasti senza tetto
5 settembre 2009
|
|
提供暫時性旅館予災民
|
資料來源：義大利民事保護局官網，請參閱(http://www.protezionecivile.it/jcms/it/search.wp?search=Abruzzo)
(三) 檢討地震風險評估的準確性
風險評估處理委員會在2009年3月31日曾開會，就在地震發生的前五天，不過未能準確地預測拉奎拉地震的發生。地震發生後義大利人質疑當局無視專家先前的預警。事情的始末是早在2009年１月中旬，拉奎拉市附近地區就發生過一次小地震，隨後地震以一定頻率發生，引起專家警覺。３月初，居住在拉奎拉市且在義大利國家核子物理研究所工作的地震學家詹保羅·朱利亞尼基於地震活躍地區氡氣體的濃度預測，拉奎拉市即將發生一次強烈地震。 隨後，拉奎拉市街頭不時有車輛播放廣播，警告居民撤離住所，此一情況引起市長不滿。不久，警方以散佈恐慌為由對他展開調查，迫使他從網路上刪除自己的預測。義大利民事保護局於3月３１日召開有關專家展開地震風險評估會議，最終卻以常規震動作結，藉以安撫焦慮居民。
民眾的質疑迫使義大利政府必須正視並檢討地震風險預測的準確性，即便義大利民事保護局局長·貝爾托拉索仍堅稱，依全球科學界觀點，地震不可能預測。
伍、結語
貝魯斯科尼總理在地震發生的一年後，將八大工業國的年度開會地點定於拉奎拉，目的是讓其他元首看到拉奎拉災後重建的進度，並拋出地震議題拿出來與歐盟以及其他先進國家討論。會議的最後一天甚至邀請歐盟27個會員國的代表團與會將討論的細節設法在歐盟層級具體化。拉奎拉的地震敲響了歐盟思考對地震的危機處理措施。
整體而論，義大利政府在應付拉奎拉地震時的危機處理表現得宜，整個救援狀況都在政府的掌握中。不過仍有兩件事受到民眾質疑：一是建築物的防震性；二是無視專家的預警以及風險評估處理委員會是否失職。上述兩事也值得我方深思。其次，義大利中央與地方在危機處理時的協調性以及解決地震發生當晚與往後的住宿問題值得我方學習。
[1] 隨即引發10公尺大海嘯，仙台市50公里沿岸幾成水鄉澤國。強震發生後24小時，福島核電廠1號機因內部溫度過高發生爆炸，方圓20公里居民緊急撤離。4月13日日本原子能安全保安院宣布，將福島核一廠核災規模由第五級上調至最高的第七級，同1986年車諾比事件並列為全球歷來最嚴重核災。據日本警察廳公佈，死亡人數已累積至13456人，失蹤人口達到14581人。參閱聯合報，日本世紀強震大事記，
[4] 是屬於歐盟團結基金(Fondo di solidarietà dell'Unione europea,
FSUE)的一種，執委會將之訂為天災、恐怖主義、傳染病與工業災害時救助會員國時使用，請參閱Summaries of
EU legislation，< http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/ongoing_enlargement/g24217a_en.htm>
[7] 義大利自由報 Libero, 03/06/2010,
“Terremoto all’Aquila, indagata la Grande Rischi: Accusa di omicidio colposo
per il mancato allarme”,
[10] An earthquake in Italy Death in the mountains Mourning
those lost, with bitter memories of past disasters, Apr 8th 2009, L’AQUILA,
